«Концепция Козака»

Тем более что 17 июня Общественным советом при Минрегионе России в целом одобрен проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ. В этом документе, обсуждавшемся под председательством бывшего президентского полпреда, а ныне министра Дмитрия Козака (на фото), содержатся предложения, способные значительно усилить роль президентских «глаз и ушей» в регионах.

Однако проект документа, усиливающего роль президентских полпредов, натолкнулся на сопротивление руководителей территорий. Пожалуй, впервые после отмены прямых выборов глав регионов губернаторы открыто высказали свои возражения. Пока в борьбе кланов, один из которых ориентирован на президента, другой — на премьер-министра, не определился несомненный лидер, можно предположить, что главы территорий станут не только субъектами манипуляции, но и самостоятельными игроками, используя ситуацию в свою пользу.

ОЖИДАНИЯ

В мае 2000-го, когда Владимир Путин впервые поставил семерых полпредов над губернаторами, это известие было встречено властями регионов на грани тайной паники. Но за прошедшие годы между полпредами и губернаторами повсеместно установились неофициальные границы влияния. Реально территориями, как и прежде, управляют губернаторы, разобравшиеся, что с полпредами в каких-то вопросах лучше дружить, а в каких-то можно и «через голову» обратиться в Москву. Даже в важнейшем для губернаторов вопросе о наделении властью полпреды не играют решающей роли, невзирая на то, что по закону именно они представляют в администрацию президента список кандидатур. Представители президента в федеральных округах исчерпали кредит страха осторожных чиновников, как былинные богатыри, не имеющие повода проявить свою необычайную силушку.

Разговоры о том, что полпредов сменят некие «супергубернаторы», возникли не на ровном месте. Например, в апреле близкая власти газета «Известия» уверенно предполагала появление «супергубернаторов», которые будут совмещать руководство территориями с постами в правительстве Владимира Путина и в ранге замминистров Минрегионразвития курировать некие сферы и направления. Однако, вопреки ожиданиям, никого из губернаторов пока в правительство не позвали. А президент Дмитрий Медведев, напротив, снова назначил полпредов одним из первых своих указов.

Очевидно, что третий президент РФ желает сначала оглядеться, сохраняя «глаза и уши». Хотя роль полпредов в современной системе российской власти по-прежнему имеет оттенок неопределенности. Полпредам всегда не хватало рычагов воздействия на хозяйственно-экономическую деятельность. Попыткой предоставить им такие рычаги стала новая концепция Министерства регионального развития.

НОВОЕ МЫШЛЕНИЕ О «СТАРЫХ ГРАБЛЯХ»

На заседании Общественного совета при Министерстве регионального развития РФ, прошедшего 17 июня под председательством Дмитрия Козака, в целом был одобрен проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ (в открытом доступе на сайте Минрегионразвития). 80-страничный документ откровенно признает, что все усилия по реформированию громоздкой пирамиды российского государства, по большому счету, не удались: «Базовая цель региональной политики — сокращение различий социально-экономического состояния субъектов РФ — так и не достигнута». Вскрыты и причины неудачи: «Отсутствует эффективный механизм координации деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленный на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий». Признается, что буксует реформа местного самоуправления, и прочее.

Вячеслав Новиков считает, что в случае принятия Концепции экономических потерь у регионов не будет

Меры исправления предложены в принципе те же, за которые власти страны рьяно берутся каждые лет двадцать. Сокращение чиновничьего аппарата, федерального и регионального, усиление его эффективности и управляемости. Дальнейшие разграничения полномочий госвласти и местного самоуправления. Выбор стратегических точек развития с опорой на условия территорий. Не дополнительная финансовая помощь региональным бюджетам, а создание условий для развития и процветания бизнеса… Этот привычный набор благих намерений упорно не срабатывает. Может быть, потому что главный вопрос не «что делать?» — он в России традиционно не имеет ответов, а «кто станет этим руководить?». И вот на этот вопрос ответ в концепции прописан четко.

«Механизмом повышения эффективности проведения политики федерального центра на региональном уровне может стать радикальное усиление координирующей, управляющей и контрольной роли института полномочных представителей президента РФ», — предлагают авторы Концепции.
Здесь и непосредственное руководство деятельностью территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, и координация их работы с властями регионов и муниципалитетами. Но особенно среди функций, которыми планируется наделить полпредов, стоит выделить финансовую составляющую: «Внесение в федеральные органы исполнительной власти предложений о порядке и условиях предоставления субъектам РФ субсидий из средств федерального бюджета, контроль за расходованием органами государственной власти субъектов РФ субсидий и внесение в федеральные органы исполнительной власти предложений о приостановлении (прекращении предоставления) субъектам РФ субсидий». Полпредам поручается и контроль долгосрочных целевых программ (тоже с правом прекращения). То есть полпреды из президентских «глаз и ушей» имеют перспективу превратиться в «кошельки» для регионов — они получают существенные финансовые рычаги.

Также им отдана оценка эффективности работы территориальных органов госвласти и губернаторов вплоть до «представления президенту РФ и правительству РФ предложений о применении мер ответственности и поощрения к соответствующим должностным лицам».

ГУБЕРНАТОРЫ ПРОТИВ

Неудивительно, что уже через месяц, 15 июля, на заседании Высшего экономического совета (ВЭС) Сибирского федерального округа в Омске сибирские губернаторы встретили проект концепции в штыки. Критический тон обсуждению задал спикер Омского Законодательного собрания Владимир Варнавский еще в приветственном слове. И хотя разговор шел в экономической плоскости, подспудно чувствовалась и политическая составляющая недовольства глав регионов.

«Документ меняет существующую сегодня систему получения федеральных субсидий. Каждый из вас выбивал эти деньги и знает, что многое зависит от лобби в правительстве, в министерствах и личных контактов. Но оптимизма эта Концепция не прибавила: одна система рушится, другая не создается. Так, прописано, что в Бурятии будет развиваться туризм. Получается, что Бурятия остается депрессивным регионом. По федеральному законодательству 35% земель республики — это особая экологическая зона. Оставшиеся земли — это буферная зона, ее можно охранять, но никак не развивать какой-то экономический потенциал», — заявил президент Бурятии Вячеслав Наговицын. По его мнению, необходимо сделать концепцию более понятной и прозрачной.

«Я не первый раз занимаюсь этими проблемами, — отметил губернатор Омской области Леонид Полежаев. — В этой Концепции невооруженным глазом видна потерянность Сибири — неуверенность, что этот край страна может удержать. Кроме того, Концепция не имеет четких представлений о развитии данной территории». Леонид Полежаев выразил надежду, что проект Концепции представляет «рабочие заготовки». «Их следует и дальше обсуждать с учетом тех предложений, которые родились здесь. Наконец, это лишь СФО. Знаю, что есть претензии к Концепции и у других территорий», — заметил омский губернатор.

Александру Карлину не хочется, чтобы Алтайский край рассматривали в качестве прицепного вагона, который тащат из чувства жалости

Впрочем, губернатор Алтайского края Александр Карлин, комментируя «СУ» обсуждение Концепции на ВЭС СФО, был дипломатичен. «Конфронтации регионов и Минрегионразвития РФ не было. Мы в принципе с новым подходом формирования этой концепции согласны, а уж Алтайский край больше, чем другие территории. Не так давно преобладала модель взаимодействия федерального центра с регионами, где выделялись регионы более важные, им даже придумали название — регионы-«локомотивы». Это сравнение немного нас задевало. Ведь Алтайский край в «локомотивах« не значился. И нам бы хотелось, чтобы нас не рассматривали в качестве прицепного вагона, который тащат из чувства жалости. В новой концепции, я считаю, более правильный подход, государственный. Когда центр государства относится ко всем своим регионам одинаково заботливо, не выделяя среди них регионы-приоритеты в принципиальном плане. Новый принцип выравнивания экономического, а как следствие и социального развития нас устраивает, и в этом главное достоинство проекта Концепции, который мы обсуждали», — сообщил «СУ» алтайский губернатор.
Член Совета Федерации от Красноярского края («Единая Россия») Вячеслав Новиков также считает, что в принципе Концепция неплохая. Но отмечает, что в ней произошли изменения в основополагающих вещах. «Первоначально Концепция была ориентирована на создание суперрегионов, связанных между собой какими-то общими промышленными проектами, которые могли бы стать точками роста для всей России. Сейчас Концепция переориентирована на развитие федеральных округов. Мне это не совсем понятно, если учесть тот факт, что губернаторы назначаются президентом России и несут полную ответственность перед федеральным центром, а также согласно последним изменениям в законодательстве могут наделяться полномочиями федеральных госслужащих», — отметил Вячеслав Новиков. При этом сенатор считает, что в случае принятия Концепции экономических потерь у регионов не будет.

По мнению депутата Законодательного собрания Красноярского края, председателя союза товаропроизводителей и предпринимателей края Валерия Сергиенко, «Концепция Козака — это очередной шаг по превращению России в унитарное государство. Это и возможность более жесткого контроля со стороны центра федеральных субвенций в регионы, это и возможность объединения регионов. Желание центра еще сильнее укрепить вертикаль власти вызвало недовольство региональных властей», — считает Сергиенко.

По мнению депутата Госдумы, члена фракции «Справедливая Россия» Ильи Пономарева, открытая критика федеральной «Концепции Козака», на которую неожиданно решились сибирские губернаторы, спровоцирована существующей конкуренцией между правительством и администрацией президента за влияние на региональные элиты. «Правительство попыталось реализовать идею кнута, чем вынудило губернаторов оперировать к администрации президента: «Посмотрите, наших бьют«. Губернаторы выступают в данном случае как субъекты манипуляции в борьбе двух кланов: один из них ориентирован на старое первое лицо, другой — на новое первое лицо», — считает депутат Госдумы.

Пока в «борьбе кланов» не определился несомненный лидер, можно предположить, что главы территорий станут не только субъектами манипуляции, но и самостоятельными игроками, используя ситуацию в свою пользу.

ТОЛЬКО НА БУМАГЕ

Несмотря на то что проект Концепции активно обсуждается, ее судьба до конца не ясна. Будет Концепция принята или нет, не столь важно, в России даже подписанные президентом законы, увы, не всегда работают. Сбудется изложенное в Концепции или документ ляжет под сукно, больше зависит от того, кто из влиятельных вельмож, стоящих «у трона», возьмется ее продвигать.

Пока очевидно, что в продвижении заинтересован министр Дмитрий Козак, у которого на прошлой неделе как раз состоялась встреча с президентом Дмитрием Медведевым. Козак — фигура влиятельная в команде и бывшего, и нынешнего президента. И он успел поработать полпредом в Южном округе — то есть по опыту знает ситуации, когда все видишь, а рычагов управления не хватает. Неудивительно, что его концепция усиливает полпредов (и чуть-чуть — угнетенное местное самоуправление). А между строк можно заметить и традиционное для кремлевских недоверие к губернаторам, самые сильные из которых подолгу руководят своими территориями, в которые вросли слишком глубокими корнями.

Руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий (Москва) Ростислав Туровский также уверен, что утверждение Концепции будет зависеть от лоббистских усилий министра Дмитрия Козака. «Концепция утверждена Общественным советом и не имеет должного статуса, как не имела его и Концепция прежнего министра Минрегионразвития Владимира Яковлева. Пока это скорее внутренний документ министерства. Что касается его содержания, новый подход виден только в отношении института полпредов. Получается довольно интересная схема, которая отражает «двуглавый« характер федерального центра. Одновременно решаются две задачи, одна из которых выгодна президенту РФ Дмитрию Медведеву, а другая — премьер-министру Владимиру Путину», — отмечает политолог.

По словам Туровского, Медведеву выгодно сохранить сам институт полпредов, потому что это его личный институт управления. Но одновременно это и подарок правительству. «Если полпреды будут заниматься исполнением экономических функций, то в этом случае они будут плотно взаимодействовать с Владимиром Путиным. Получается схема двойного подчинения полпредов: формально президентских, а де-факто премьерских. Схема красивая, но воплотить ее будет непросто в силу недостаточной компетенции полпредов в сфере экономики, а также в связи с тем, что правительственная машина принятия решений находится на уровне центра — регион не предполагает активного участия третьей стороны, поэтому полпреды будут выглядеть лишним, а главное — неэффективным звеном», — считает Ростислав Туровский. Политолог не уверен, что институт полпредов станет сильнее, чем был в начале 2000-х годов, когда наблюдался пик его влияния. «Но по крайней мере часть утерянного влияния полпреды восстановят. Я не исключаю, что некоторые полпреды будут заниматься этаким шантажом или лоббизмом, получив экономические рычаги», — предположил политолог.

Но не стоит забывать и о причинах, породивших идею «супергубернаторов». Смысл ее в том, что премьер Владимир Путин таким образом мог бы забрать себе (у президента Медведева) еще один мощный политический ресурс. Группа «супергубернаторов», в число которых прочили Юрия Лужкова, Минтимера Шаймиева, Александра Ткачева, Александра Хлопонина и др., получив посты в правительстве, оказывалась опорой премьер-министра, а не президента, который наделяет их полномочиями. Сторонникам этой идеи может не понравиться концепция, усиливающая вертикаль молодого президента.
Поэтому еще рано делать выводы, стоит ли полпредам праздновать победу над призраком «супергубернаторов». Это покажет дальнейшая судьба «Концепции Козака».